2012 წლის 26 ივნისს საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ (#3/1/5/512 გადაწყვეტილებით) გააუქმა (ძალადაკარგულად ცნო) «სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის საკუთრების შესახებ» საქართველოს კანონში არსებული უკანასკნელი შეზღუდვა მოქალაქეობის არმქონე პირებზე (უცხოელებზე) მიწის განუკითხავ გასხვისებაზე (გაყიდვაზე). საქართველოს სასოფლო-სამეურნეო მიწა გატანილი აღმოჩნდა ღია ბაზარზე, სადაც, პრაქტიკულად, საქართველოს არც ერთი კონკურენტუნარიანი მოქალაქე არ არსებობს.
ეს გადაწყვეტილება იყო და არის თვალში საცემად ყალბი _ სახელდობრ, მიზანმიმართულად (კრიმინალურად და არა უცაბედად) ყალბი. ამ ყალბი პოზიციის დამოწმებით ამავე სასამართლომ რამდენიმე დღის წინათ გააუქმა საქართველოში დღეს არსებული დროებითი ნორმა (მორატორიუმი) მიწის ამ წესით გადაცემის აქტებზე. ზემოხსენებული ყალბი გადაწყვეტილების მიღება მოხდა არსებითად იმ ერთადერთი არგუმენტით, რომ, საქართველოს მოქმედი კონსტიტუციის თანახმად, ადამიანები «თანასწორნი» ვართ. შეზღუდვებისგან გათავისუფლდა მიწის მიყიდვა ნებისმიერი სტატუსის არამოქალაქეთათვის _ როგორც ფიზიკურ პირთათვის, ისე იურიდიულთათვის. ხსენებული არგუმენტი ყალბია ორი რამის გამო:
1. მსოფლიოს მიერ დღეს აღიარებული ნორმა (წარმოშობით მორალური), რომელიც საქართველოს კონსტიტუციაში იკითხება შემდეგნაირად:
«ყველა ადამიანი დაბადებით თავისუფალია და კანონის წინაშე თანასწორია განურჩევლად რასისა, კანის ფერისა, ენისა, სქესისა, რელიგიისა, პოლიტიკური და სხვა შეხედულებებისა, ეროვნული, ეთნიკური და სოციალური კუთვნილებისა, წარმოშობისა, ქონებრივი და წოდებრივი მდგომარეობისა, საცხოვრებელი ადგილისა», შეიცავს ადამიანის იმ მახასიათებელთა სრულ ჩამონათვალს, რომელთა «განურჩევლადაც» ადამიანები თანასწორნი ვართ. არანაირ დამატებას გამოთქმის «და სხვა» სახით ეს ნორმა არ გულისხმობს (მაგალითად, იმას, რომ ორი პირი, ერთი _ კონკრეტული სახლის პატრონი და მეორე სხვა, თანასწორნი არიან ამ სახლის გამოყენების უფლებაში) და ვერც იგულისხმებს. ასეც რომ არ იყოს, ეს ჩანაწერი არ განეკუთვნება აბსოლუტური უფლებების კატეგორიას. თუ არათანაბარი მოპყრობა მაქსიმალურად რეალისტურია და საჭიროა, ამასთანავე, არსებობდეს რეალური და რაციონალური კავშირი პირთა შორის დიფერენციაციის მიზეზსა და მისი მოქმედების შედეგს შორის, იგი, თვით საკონსტიტუციო სასამართლოს შეფასებით (2011 წლის 18 მარტის 2/1/473 გადაწყვეტილება), კონსტიტუციურია. მეორე მხრივ, თვით საქართველოს კონსტიტუცია ახდენს ადამიანთა დიფერენციაციას მოქალაქეობის ნიშნით იმ ნაწილში, რომელშიც მათი სოციალური უფლებები უზრუნველყოფილია. მაგალითად, კონსტიტუციის 32-ე მუხლით, «სახელმწიფო ხელს უწყობს უმუშევრად დარჩენილ საქართველოს მოქალაქეს დასაქმებაში». იგი არ არის ვალდებული, დაასაქმოს და შეინახოს უცხო ქვეყნის მოქალაქე. რა არის სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწა თუ არა დასაქმების წყარო? სწორედ ამ მიზეზით განიხილება სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწა მთელ ცივილიზებულ სამყაროში მაღალი სოციალური ბოჭვის მქონედ.
ამგვარად, კონსტიტუციის ციტირებული დებულებიდან იმის დასკვნა, რომ ადამიანები თანასწორნი ვართ მოქალაქეობის განურჩევლადაც, ელემენტარული შეცდომაა.
2. კანონის წინაშე იურიდიული თანასწორობა არ ნიშნავს ფაქტობრივ თანასწორობას. კონსტიტუცია განამტკიცებს მხოლოდ იურიდიული თანასწორობის უფლებას. სახელმწიფოს მიზანი არ შეიძლება იყოს არსებულ ფაქტობრივ განსხვავებათა ტოტალური გათანაბრება, რაც უტოპიაა და რაც არ შეიძლება იყოს სახელმწიფოს გონივრული მიზანი. კონსტიტუციის მე 14 მუხლის თანახმად, თანასწორობის სუბიექტია «ყველა» ადამიანი, მაგრამ ეს მუხლი არ ეხება უცხოელების განსაკუთრებულ სტატუსს. უცხოელებისთვის დადგენილი ფაქტობრივი და, რაც მთავარია, სამართლებრივი შეზღუდვები არ ეწინააღმდეგება თანასწორობის კონსტიტუციურ პრინციპს. ამასთანავე, თანასწორობის პრინციპიდან გამომდინარეობს, რომ ორი ან მეტი ურთიერთობა შეიძლება განვიხილოთ თანასწორად ან უთანასწოროდ, თუ ეს ურთიერთობები არის მსგავსი და ამგვარად, იძლევა შედარების საშუალებას. ერთმანეთს შეიძლება შევადაროთ მხოლოდ მსგავსი ურთიერთობები და არა ყველა. აშშ-ის უზენაესი სასამართლოს განმარტებით, თანასწორად შეიძლება იქნენ განხილულნი ის ადამიანები, რომლებიც იმყოფებიან მსგავს ვითარებაში. ბუნებრივია, რომ საქართველოს მოქალაქეები და უცხოელები, ასევე მოქალაქეობის არმქონე პირები არ იმყოფებიან თანაბარ მდგომარეობაში. კონსტიტუციის 27-ე მუხლით უცხოელებსა და მოქალაქეობის არმქონე პირებს სახელმწიფომ შეუძლია დაუწესოს პოლიტიკური საქმიანობის შეზღუდვა, ხოლო 47-ე მუხლის ძალით, კონსტიტუციითა და კანონით, როგორც გამონაკლისი, შეუძლია შეუზღუდოს ნებისმიერი უფლება.
დამოწმებული ორი შეცდომა ლოგიკურთა რიცხვს ეკუთვნის, ანუ შეცდომათა იმ კატეგორიას, რომელთა დაშვებაც საკმარისია, რათა აბიტურიენტს უნივერსიტეტში შესვლაზე უარი ეთქვას (ანუ ჩაჭრილ იქნეს საგანში, რომელსაც «უნარ-ჩვევებს» უწოდებენ). ზემოთქმული იწვევს ეჭვს, რომ პლენუმის გადაწყვეტილება უცაბედი არ არის, არამედ წინასწარგანზრახულია კანონსაწინააღმდეგო (კრიმინალური) მოტივით, რომელიც ექვემდებარება (და საჭიროებს) გარკვევას პროკურატურის მიერ.
საკონსტიტუციო სასამართლომ სახელმწიფო კონტროლი მიწის გაყიდვაზე მოხსნა ტოტალურად, ანუ სრულად. ეს იმას ნიშნავს, რომ პრინციპულად გზა გაეხსნა საქართველოს მიწის მთლიანად გადასვლას უცხოელთა ხელში. ამით, პრაქტიკულად, საფუძველი ეცლება (ანუ მათ პრაქტიკულ გაუქმებას იწვევს) კონსტიტუციის რამდენიმე სხვა ნორმასაც. მაგალითად:
«ადამიანის პატივი და ღირსება ხელშეუვალია» (17)
«პატივისა» და «ღირსების» გრძნობა ვერ შეუმუშავდება იმ მოზარდს, რომელსაც უცხო ყარაული კინწისკვრით გააგდებს თავისი სოფლის გაყიდული მინდვრიდან და ა.შ.
ფაქტობრივად, ეს პერსპექტივა ელის საქართველოს კონსტიტუციითვე დაფიქსირებულ ყველა იმ ძირითად ადამიანურ უფლებებს, რომელთა რეალიზაციის პირობაცაა:
_ თავისუფალი საკუთარი (ანუ თავისი ერის კუთვნილი) სივრცე, რომელზეც და რომლის მიმართაც მოზარდი თავს უფლებამოსილად და პასუხისმგებლად გრძნობს და რაცხს;
_ სახსარი (მას საჭიროებენ, მაგალითად, პუნქტები, რომლებშიც აღიარებულია უფასო საბავშვო ბაღი, საშუალო განათლება და სხვ.). ასეთია თვით სახელმწიფოს მოვალეობაც კი, რომ მოქალაქე დაიცვას (არც არმია, არც პოლიცია მუქთი არ არის). საზოგადოდ, ასეთია ნებისმიერი კონსტიტუციის, მათ შორის, საქართველოს კონსტიტუციის პოზიტიური ნაწილი, ანუ ის, რომელშიც ლაპარაკია ქვეყნის მოქალაქეთა ბედნიერებისა და პიროვნული გალაღების იმ ელემენტებზე, რომელთა მიწოდებაც მოქალაქისთვის კანონმდებლის უმაღლესი ნატვრაა.
ლიბერალური ეკონომიკური თეორია ყოველგვარი ეკონომიკური დაგეგმვის წინააღმდეგია, მიუხედავად ამისა, ერთი გეგმა, რომელიც ქვეყნის კონკრეტული გზით «აყვავებას»ისახავდა მიზნად, მაინც არსებობდა. მაშინ საქართველოს (დღეს კი უკრაინის) ეკონომიკურმა იდეოლოგმა ხელისუფლებას შემდეგი მიზანი დაუსახა: «რაც უფრო ცოტა გლეხი გვეყოლება, მით ნაკლები თავის ტკივილი გვექნება, რადგან საქართველოში სოფლის მეურნეობა არაა კონკურენტუნარიანი, ამიტომ ფეხზე დავიკიდოთ; თუ გადარჩენა უწერია, თავისით გადარჩეს, თუ არადა დაიღუპოს, არაა პრობლემა» (ნ. გოგიტიძე, «ქართული სიტყვა», 2013, 03-21. კ. ბენდუქიძე: «სოფელში მცხოვრები მამაკაცები წავიდნენ შავ მუშებად, ქალები კი _ მეძავებად!»).
ქართველი გლეხკაცის მიწიდან აყრის გეგმას ყოფილი ხელისუფლება წარმატებით ასრულებდა. «სასურველ» შედეგამდე, საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილებებსაც მივყავართ. საკონსტიტუციო სასამართლომ 2012 წლის 26 ივნისის გადაწყვეტილებით, ძალადაკარგულად ცნო ის ნორმა, რომელიც უცხოელებს უკრძალავდა, გამხდარიყვნენ სასოფლო–სამეურნეო დანიშნულების მიწის მესაკუთრეები.
2013 წლის ივნისში პარლამენტმა უცხოელებზე სასოფლო-სამეურნეო მიწის გასხვისება დროებით შეაჩერა. კანონმდებელმა, ფაქტობრივად, დრო ითხოვა ახალი (და არა იმავე) რეგულაციის შესაქმნელად. ამასთანავე, მთავრობას ექვსი თვის ვადაში (2014 წლის 31.12-მდე) უნდა უზრუნველეყო მიწის კადასტრისა და მიწათმოწყობის ერთიანი სისტემის ორგანიზება საქართველოს ტერიტორიაზე. რადგან ქვეყანაში სასოფლო-სამეურნეო მიწის ფაქტობრივი მდგომარეობა გასული ხელისუფლების წყალობით «სამაგალითოდ» იყო აღწერილი (2004 წლიდან საქართველოში შეწყდა ყველაზე ძვირფასი ბუნებრივი სიმდიდრის – მიწის ერთიანი ბალანსის (ანუ, მიწის აღრიცხვისა და კონტროლის) შედგენისა და დამუშავების აპრობირებული პრაქტიკა), ახალი საკანონმდებლო რეგულაციის შემუშავების საშუალება საკონსტიტუციო სასამართლომ პარლამენტს არ მისცა.
2014 წლის 14 ივნისს კი საკონსტიტუციო სასამართლომ გადაწყვიტა, რომ მის მიერ 2012 წელს გაუქმებული ნორმისა და პარლამენტის მიერ კვლავ მიღებული ახალი ნორმის შინაარსი იდენტური იყო, ერთ მიზანს ემსახურებოდა და არსებითი განხილვის გარეშე, განჩინებით, არაკონსტიტუციურად ცნო და ძალადაკარგულად გამოაცხადა სადავო მორატორიუმი.
საკონსტიტუციო სასამართლოს განჩინება, რომელიც მორატორიუმის შინაარსისა და მის მიერ 2012 წელს გაუქმებული ძირითადი აკრძალვის შინაარსობრივ იდენტურობას ადგენს, სამართლებრივად სრული ნონსენსია. სასამართლოს უნდა გაეთვალისწინებინა ორი მნიშვნელოვანი ფაქტორი: პირველი _ გასხვისების აკრძალვის მიზანი მოცემულ საქმეებში სხვადასხვა იყო. თუ პირველ დავაში სახელმწიფო უკრძალავდა უცხოელებს სასოფლო–სამეურნეო მიწის ფლობას ქვეყნის ეკონომიკურ–სოციალური ინტერესიდან გამომდინარე, მეორე სადავო ნორმის მიზანი მხოლოდ ახალი საკანონმდებლო რეგულაციის შექმნა იყო, რომელიც, თავის მხრივ, უზრუნველყოფდა მიწის კადასტრისა და მიწათმოწყობის ერთიანი სისტემის ორგანიზებას საქართველოს მთელ ტერიტორიაზე. და მეორე _ შეუძლებელია, სასამართლოს ვერ დაენახა «ხანგრძლივობის» განსხვავება უცხო ქვეყნის მოქალაქის მიერ მიწის ფლობის სამუდამოდ აკრძალვასა და მის მხოლოდ დროებით შეჩერებას შორის. შესაბამისად, არა მხოლოდ მიზანია სხვადასხვა ამ ორი ნორმისა, არამედ მათი მოქმედების ხანგრძლივობაც.
საკონსტიტუციო სასამართლოსთვის ზედმიწევნით კარგადაა ცნობილი, რომ, თუ კანონმდებელმა უმოკლეს ვადაში ვერ მიიღო ახალი რეგულაცია, ამას გამოუსწორებელი სამართლებრივი შედეგი შეიძლება მოჰყვეს (სამართლებრივი, სოციალური და ეკონომიკური უსაფრთხოების ზომების გარეშე საქართველო სახელმწიფოებრიობის დაკარგვის საფრთხის წინაშე დადგება).
მსოფლიო დემოკრატიული ქვეყნების პრაქტიკაში გაბატონებულია მოცემული ქვეყნის მიწის უცხოელებზე გაყიდვის შემზღუდავი ნორმების გამოყენება _ ზოგჯერ სრული აკრძალვაც. მაგალითად, აშშ–ში, რომელიც დანარჩენ მსოფლიოსთან ყველაზე ახლო კონტაქტში მყოფი ერთ–ერთი ქვეყანაა, მიწის 1%-ზე ნაკლები ეკუთვნის უცხოელებს.
თანამედროვე მსოფლიოში შეზღუდული რესურსების, კერძოდ, საკვების რესურსთა შემცირების, პრობლემა სულ უფრო მწვავდება. ეს, პირველ რიგში, ეხება მიწას და განსაკუთრებით _ სოფლის მეურნეობის სავარგულებს, რადგან ეს უკანასკნელი, ანთროპოგენური ზემოქმედების გამო, სულ უფრო მცირდება, და ეს ხდება პლანეტის მოსახლეობის სწრაფი ზრდის ფონზე. დამახასიათებელია ამ მხრივ FAO-ს განცხადება, რომ იაფი საკვების ეპოქა დასრულდა. სწორედ ამიტომ მსოფლიოს თითქმის ყველა სახელმწიფო განსაკუთრებით ფრთხილად ეკიდება სასოფლო-სამეურნეო მიწის უცხოელებისთვის მიყიდვის საკითხს და ეს სფერო უმკაცრესი რეგულაციით გამოირჩევა. ამასთანავე, არც ერთ თანამედროვე ქვეყანაში მიწაზე საკუთრება არ წარმოადგენს აბსოლუტურ უფლებას (გამოყენების და ბოროტად გამოყენების უფლება), არამედ ის რეგულირდება სხვადასხვა ნორმატიული აქტით.
მიწა არის შეუცვლელი, გაუმრავლებელი და «ამოწურვადი» (შეზღუდული) რესურსი. თანამედროვე მსოფლიოში განსაკუთრებით აქტუალური საკითხია მისი ფასი. მოსახლეობის მატებასა და სოფლის მეურნეობის პროდუქტებზე მოთხოვნის ზრდასთან ერთად მცირდება დაუმუშავებელი სოფლის მეურნეობის სავარგულები და აქედან გამომდინარე, იწურება რესურსიც. ამიტომაც მიწის განუსაზღვრელი ოდენობით გასხვისება უცხოელებზე ქვეყნის სასიცოცხლო ამოცანებთან და საზოგადოებრივ ინტერესთან შეუთავსებელია.
სასოფლო-სამეურნეო მიწის გასხვისება ყოველთვის უნდა იყოს სახელმწიფოს მიერ კონტროლირებადი პროცესი, რადგან მიწა არის არა მხოლოდ ეკონომიკური, არამედ სოციალური და კულტურული ფასეულობა (ავსტრიის საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილება უცხოელის მიერ უძრავი ქონების შეძენის კანონის კონსტიტუციურობის შესახებ.
Landesgegesetzblatt NR. 88/1994).
გერმანიის საკონსტიტუციო ფედერალურმა სასამართლომ თავის ერთ-ერთ გადაწყვეტილებაში (VerfGE 21, 37 [82]) განმარტა: «იმ გარემოებიდან გამომდინარე, რომ მიწა არ ექვემდებარება გამრავლებას და შეუცვლელია, აკრძალულია მისი გამოყენების სრულად მინდობა და დათმობა თავისუფალი ძალების განუსაზღვრელი თამაშისა და ცალკეული პირის შეხედულებისთვის. სამართლიანი სამართლებრივი და საზოგადოებრივი სისტემა მოითხოვს მიწის მიმართ საზოგადოებრივი ინტერესების მეტად გათვალისწინებასა და გამოხატვას, ვიდრე სხვა ქონებრივი სიკეთეების შემთხვევაში».
საქართველოში არსებული სიტუაცია ამ პრობლემასთან დაკავშირებით განსაკუთრებული სიმწვავით გამოირჩევა. დღეს საქართველოს მოსახლეობის გამოკვება არსებითად დამოკიდებულია იმპორტზე, რომელიც, მძიმე გეოსტრატეგიული და გეოპოლიტიკური მდგომარეობიდან გამომდინარე, ყოველ წუთს შეიძლება შეწყდეს. უცხო ქვეყნის მოქალაქის საკუთრებაში არსებული სასოფლო-სამეურნეო მიწის გამოყენება ამ საშიშროების პრევენციისთვის მოითხოვს იურიდიული ბერკეტების ქონას, რომელიც საქართველოს სახელმწიფოს დღესდღეობით არ აქვს.
საქართველოს სახელმწიფო თავის პასუხისმგებლობას მოქალაქის წინაშე ვერ განახორციელებს და, შესაბამისად, მას მოქალაქეობრივი მოვალეობების შესრულებას სრულფასოვნად ვერც მოსთხოვს, თუ მისი თავის რჩენის მთავარი ბაზა – სასოფლო–სამეურნეო მიწა – მნიშვნელოვნად შევიწროებული იქნება მასზე საკუთრების მხრივ.
სამართალი ვერ იქნება გულგრილი საკუთრების სოციალური დატვირთვისადმი, რადგან სწორედ აქ მჟღავნდება საკუთრების მიერ შესასრულებელი ამოცანა, მისი ადგილი, როლი და მნიშვნელობა. ამიტომ სოციალური და სამართლებრივი სახელმწიფო ერთიანად მოითხოვს როგორც კერძო საკუთრების თავისუფლებას, ისე მისი შეზღუდვის აუცილებლობას საჯარო მიზნებისთვის. საქართველოს კონსტიტუციის 21-ე მუხლიც ითვალისწინებს საჯარო მიზნებისთვის საკუთრებაში ჩართვის შესაძლებლობას, კერძოდ კი, საკუთრების უფლების შეზღუდვას და საკუთრების ჩამორთმევას.
ამიტომაც, შესაძლოა, ჩამოყალიბდეს ისეთი საკანონმდებლო რეგულირება, რომელიც უშვებს უცხოელთა მიერ მიწის საკუთრებად ქონას, მაგრამ მხოლოდ გარკვეული შეზღუდვებით.
სახელმწიფოებრიობის პრინციპთა კონტექსტში მიწის მაღალ რანგში აყვანა კანონმდებელს აძლევს იმის შესაძლებლობას, რომ თავისი ქვეყნის მოქალაქეების, საზოგადოების, საჯარო ინტერესის სასარგებლოდ და მიწის სოციალური დანიშნულების ხასიათიდან გამომდინარე, შეუზღუდოს უცხოელს ამ სიკეთით სარგებლობის უფლება. სწორედ ამიტომაცაა, რომ სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწა ნებისმიერ სახელმწიფოში სტრატეგიული დანიშნულების ობიექტადაა მიჩნეული და მსოფლიოს უმრავლეს ქვეყნებში ამ ტიპის მიწის უცხოელებზე (მოქალაქეობის არმქონე პირებზე) გასხვისება დაშვებულია მხოლოდ გარკვეული და კონკრეტული წინაპირობებით მხოლოდ შეზღუდული პირებისთვის.
ჯერჯერობით ჩვენ გვაქვს საშუალება, შევარბილოთ დაშვებული შეცდომის შედეგი – ჩამოყალიბდეს ისეთი საკანონმდებლო რეგულირება, რომელიც უშვებს უცხოელთა მიერ მიწის საკუთრებად ქონას, მაგრამ მხოლოდ გარკვეული შეზღუდვებით.
ამასთანავე, სასწრაფოდაა შესამუშავებელი:
_ საქართველოს სასოფლო–სამეურნეო დანიშნულების მიწის დაცვის პოლიტიკა, რომელიც ქართულ, სოციალურ რეალობას და განვითარებული ქვეყნების მდიდარ გამოცდილებას დაეყრდნობა;
_ შევიტანოთ რიგი ცვლილებებისა მიწათსარგებლობის ახალ რეალისტურ კანონში ან «სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის საკუთრების შესახებ» საქართველოს კანონში, რომელშიც თანამედროვეობაზე მორგებულად ასახული იქნება ის რეგულაციები, რომლებიც ეხება უცხოელებზე სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის გასხვისებას;
_ საქართველოს მთავრობასთან შეიქმნას მიწის დაცვის ტრიბუნალი, რომელიც განიხილავს უცხო ქვეყნის მოქალაქეების მიერ სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის შესყიდვისა და იჯარით აღების ყოველ კონკრეტულ განცხადებას და მიიღებს შესაბამის გადაწყვეტილებას.
ანა ფირცხალაშვილი,
პაატა კოღუაშვილი,
პროფესორები
