მიწის საკითხი საქართველოს კონსტიტუციაში

1. მიწა, როგორც განსაკუთრებული საუნჯე და ეროვნული სამკვიდრო

 გიორგი მერჩულემ ჯერ კიდევ X საუკუნეში ბრძანა: “ქართლად ფრიადი ქუეყანაი აღირაცხების, რომელსაცა შინა ქართულითა ენითა ჟამი შეიწირვის და ლოცვაი ყოველი აღესრულების”. ეს დეფინიცია საქართველოს ტერიტორიულ, ენობრივ და სარწმუნოებრივ იდენტობას გამოხატავს.

 იდენტობის დამდგენ ამ ტრიადაში უწინარესია ქვე-ყანა, ტერიტორიული იდენტობა. ქვე-ყანა ქართულად სწორედ მიწას აღნიშნავს. “ფრიადი ქუეყანაი” _ მიწათა ერთობლიობა და ერთიანი მთლიანობაა, ანუ ტერიტორიული იდენტობაა ეროვნული თვითცნობიერების და შესაბამისად, სახელმწიფოებრიობის ნიადაგი.

 მიწათ-მფლობელობის მოწესრიგებულობიდან წარმოდგებოდა არა მხოლოდ იმდროინდელი თაობების, არამედ მათ წინაპართა და შთამომავალთა ერთიანი იდენტობა, უწყვეტი მემკვიდრეობითობა, წარსულის, აწმყოსა და მომავლის ურღვევი კავშირი. ეს სწორედ იმას ნიშნავდა, რომ საუკუნეებისა და ათასწლეულების განმავლობაში “ფრიადი ქუეყანაცა” და ამ ქვეყნის ყოველი სოფელიც ქართველებს სამუდამოდ ჰქონდათ დამკვიდრებული.

 მიწის საკითხის ქართული წესით მოწესრიგება აუცილებელი წინაპირობა იყო, რომ ბედი ამა ქვეყნისა, მიუხედავად ათასგვარი ჟამთა სიავისა, არავითარ შემთხვევაში სასწორზე არ იქნებოდა შეგდებული.

აშკარაა, რომ ქართული ტრადიციით მიწა ნებისმიერი სხვა მატერიალური სიკეთისგან გამორჩეული განსაკუთრებული ღირებულებაა. მეტიც: ცივილიზაციის, განსაკუთრებით _ გეორგიანული ცივილიზაციის, მარადიული ღირებულება. ამდენად, როგორ არის დაცული ეს ღირებულება, უწინარესად, დაცული სამართლის მიერ, არსებითად ქვეყნისა და სახელმწიფოს ბედის განმსაზღვრელია.

2. არსებული მძიმე ვითარება: მიწის საკითხის მოქმედი კონსტიტუციის მიღმა დატოვება

დღეს მოქმედი კონსტიტუციის ტექსტში საერთოდ არ არის ჩანაწერი მიწის თაობაზე, გარდა კონსტიტუციის მე-3 მუხლის 1-ელი პუნქტის “ს” ქვეპუნქტისა, რომლის ძალითაც “მიწის, წიაღისეულისა და ბუნებრივი რესურსების შესახებ კანონმდებლობა” “მხოლოდ საქართველოს უმაღლეს სახელმწიფო ორგანოთა განსაკუთრებულ გამგებლობას მიეკუთვნება”. ეს ჩანაწერი აშკარად უკმარია, რადგან მიწის, როგორც ქართველი ხალხის ეროვნული საუნჯისა და ყოველთა ქართველთა სამკვიდროს, მიმართ კონსტიტუციას და, საერთოდ, ქართულ სამართალს გეორგიანული ცივილიზაციის ქვეყანაში გამორჩეული, განსაკუთრებული დამოკიდებულება ჰქონდა და მარად უნდა ჰქონდეს.

მიუხედავად იმისა, რომ კონსტიტუციის პრეამბულა ხაზგასმით მოიხსენიებს “ქართველი ერის მრავალსაუკუნოვანი სახელმწიფოებრიობის ტრადიციებსა და საქართველოს 1921 წლის კონსტიტუციის ისტორიულ-სამართლებრივ მემკვიდრეობას”, როგორც კონსტიტუციის დასაყრდენს, ერთ-ერთი ყველაზე სასიცოცხლოდ მნიშვნელოვანი _ მიწის საკითხი კონსტიტუციით საერთოდ არ წესრიგდება.

3. 1921 წლის საქართველოს კონსტიტუციის ისტორიულ–სამართლებრივ მემკვიდრეობასთან შეუთავსებლობა

1921 წლის საქართველოს კონსტიტუციის 116-ე მუხლი ამბობს, რომ “მიწის დამუშავება და გამოყენება შეადგენს მიწის მფლობელის მოვალეობას საზოგადოების წინაშე”. სამწუხაროდ, ეს პრინციპი _ მიწაზე საკუთრების საზოგადოებრივად დამავალდებულებელი ხასიათი, დღეს მოქმედ კონსტიტუციაში მთლიანად დაკარგულია; მოქმედი კონსტიტუციითა და სამართლით მიწა არ წარმოადგენს განსაკუთრებულ ღირებულებას, გამორჩეული საჯარო ინტერესისა და ზრუნვის საგანს; იგი არაფრით გამოირჩევა სხვა, რომელიც გნებავთ, ნივთისა და “სახმარი”, ორდინარული მატერიალური სიკეთისგან, რაც უდავოდ დიდ საფრთხეს წარმოადგენს ეროვნული ინტერესებისთვის და, როგორც ქართულ სამართლებრივ ტრადიციას, ასევე გავრცელებულ საერთაშორისო პრაქტიკასაც ძირშივე ეწინააღმდეგება.

4. საკუთრების უფლების საზოგადოების წინაშე ვალდებულებებით შეუზღუდავობა საქართველოს მოქმედ კონსტიტუციაში

ხაზგასასმელია ის გარემოებაც, რომ მოქმედი კონსტიტუციის 21-ე მუხლი, საზოგადოდ, საკუთრებას და, შესაბამისად, მიწის საკუთრებასაც განიხილავს მხოლოდ უფლებად და ამ უფლების საზოგადოებრივად დამავალდებულებელ ხასიათს ერთი სიტყვითაც არსად მიუთითებს, მაშასადამე, არც ცნობს; ამგვარი ულტრალიბერალური დამოკიდებულების გამო, მესაკუთრე საზოგადოების წინაშე ყოველგვარი პოზიტიური ვალდებულებისგან სრულიად თავისუფალია და უარესიც: მას შეუძლია, უპატრონოდ მიატოვოს საკუთარი ქონება და თუნდაც მხოლოდ ამ გზით სახელმწიფო და საზოგადო ინტერესების საზიანოდაც კი მიმართოს საკუთრების უფლება.

არსებითად არაფერს ცვლის კონსტიტუციის 21-ე მუხლის მე-2 პუნქტის ჩანაწერი (“აუცილებელი საზოგადოებრივი საჭიროებისთვის დასაშვებია ამ მუხლის პირველ პუნქტში აღნიშნულ უფლებათა შეზღუდვა კანონით განსაზღვრულ შემთხვევებში და დადგენილი წესით, იმგვარად, რომ არ დაირღვეს საკუთრების უფლების არსი”), ვინაიდან ეს ჩანაწერი მესაკუთრეს საზოგადოების წინაშე რაიმე პოზიტიური ვალდებულებებით კი არ ბოჭავს, არამედ მხოლოდ კანონით განსაზღვრულ კონკრეტულ, განსაკუთრებულ შემთხვევებში საზოგადოებას უტოვებს უფლებას, კერძო საკუთრება ისე შეზღუდოს, რომ არ დაირღვეს “საკუთრების უფლების არსი”, ე.ი. ამ შემთხვევაში _ მესაკუთრის საზოგადო ვალდებულებებისგან თავისუფლება; საკუთრების ამგვარი თავისუფლება გამყარებულია სამოქალაქო სამართლითაც. სკ-ის 170-ე მუხლის მიხედვით (იხ. ამ მუხლის 1-ელი ნაწილი): “მესაკუთრეს შეუძლია, კანონისმიერი ან სხვაგვარი, კერძოდ, სახელშეკრულებო, შებოჭვის ფარგლებში თავისუფლად ფლობდეს და სარგებლობდეს ქონებით (ნივთით), არ დაუშვას სხვა პირთა მიერ ამ ქონებით სარგებლობა, განკარგოს იგი, თუკი ამით არ ილახება მეზობლების ან სხვა მესამე პირთა უფლებები, ანდა, თუ ეს მოქმედება არ წარმოადგენს უფლების ბოროტად გამოყენებას”. სკ-ის 170-ე მუხლის მე-2 ნაწილით “უფლების ბოროტად გამოყენებად ჩაითვლება საკუთრებით ისეთი სარგებლობა, რომლითაც მხოლოდ სხვებს ადგებათ ზიანი ისე, რომ არ არის გამოკვეთილი მესაკუთრის ინტერესის უპირატესობა, და მისი მოქმედების აუცილებლობა გაუმართლებელია”.

ამრიგად, აშკარაა, რომ კონსტიტუციის 21-ე მუხლი და შესაბამისად, სამოქალაქო სამართალიც საკუთრების უფლებას უფრო წინ აყენებს, ვიდრე საჯარო და სახელმწიფო ინტერესებს და მესაკუთრეს არაფრით ავალდებულებს ჯეროვნად, საზოგადოდოებისთვის სასიკეთოდ, საჯარო ინტერესის შესაბამისად უპატრონოს და გამოიყენოს ქონება; განსაკუთრებით, თუკი ეს ქონება, მიუხედავად საკუთრების ფორმისა, საერთო ეროვნულ საუნჯეს, ქართველი ხალხის სამკვიდროს _ მიწას წარმოადგენს.

5. რა უნდა გაკეთდეს?

უწინარესად, საქართველოს ისტორიულ–სამართლებრივი ტრადიციებისა და გავრცელებული საერთაშორიოსო პრაქტიკის გათვალისწინებით, საქართველოს კონსტიტუციამ მიწა უნდა აღიაროს განსაკუთრებულ ეროვნულ საუნჯედ და ქართველი ხალხის სამკვიდროდ.

ამასთანავე, მოქმედ კონსტიტუციაში მოცემული ულტრალიბერალური დამოკიდებულება საკუთრების, განსაკუთრებით კი მიწის საკუთრების, მიმართ უნდა შეიცვალოს და გონივრულად ლიბერალური გახდეს; ეს ნიშნავს, რომ საკუთრების ხელშეუვალობის კონსტიტუციურ გარანტიასთან ერთად 21-ე მუხლში აუცილებლად უნდა გაჩნდეს ჩანაწერი საკუთრების, როგორც იმთავითვე საზოგადოების წინაშე პოზიტიური ვალდებულებით შეზღუდულ უფლებაზე.

რასაკვირველია, მესაკუთრე თავისუფალად ახორციელებს უფლებას, ფლობდეს, სარგებლობდეს და განკარგავდეს საკუთარ ქონებას, მაგრამ, ულტრალიბერალური მიდგომისგან განსხვავებით, “თავისუფლება” გააზრებული უნდა იქნეს მისი არა ნეგატიური, არამედ პოზიტიური მნიშვნელობით.

საკუთრების ამგვარი, ე.ი. თავისუფლების პოზიტიური შინაარსის გააზრებიდან გამომდინარე გაგება თავისთავად გულისხმობს, რომ ეს უფლება არა მხოლოდ ნეგატიური თვალსაზრისით იზღუდება (ე. ი. იკრძალება მისი ბოროტად გამოყენება, როგორც დღესაც არის ჩვენს კერძო სამართალში), არამედ პოზიტიურადაც _ მესაკუთრე იმთავითვე, ე. ი. უფლების შეძენისთანავე ვალდებული ხდება ამ უფლების განხორციელებისას არა მხოლოდ კერძო, არამედ საზოგადოებრივ სიკეთეს ემსახუროს.

ეს ფუნდამენტური პრინციპი, პირველ ყოვლისა, მიწის საკუთრების მიმართ უნდა იქნეს გავრცელებული და დღევანდელი კონსტიტუციით უნდა აღდგეს 1921 წლის კონსტიტუციის ისტორიულ-სამართლებრივი მემკვიდრეობა, კერძოდ, მისი 116-ე მუხლის ის პრინციპი, რომ მიწის საკუთრება იმთავითვე გულისხმობს მესაკუთრის პოზიტიურ ვალდებულებას, ჯეროვნად უპატრონოს და დაამუშავოს მიწა.

ბუნებრივია, თუ კონსტიტუციის ახალი რედაქცია საკუთრების უფლებას ამგვარ ვალდებულებას განუყოფლად დაუკავშირებს, მაშინ ლოგიკურად გამომდინარეობს მიწის საკუთრების შეძენის შეზღუდვაც. მართლაც: ვინაიდან მიწაზე, რომელიც განსაკუთრებული ეროვნული საუნჯე და ქართველი ხალხის სამკვიდროა, საკუთრება იმთავითვე განსაკუთრებულად საპასუხისმგებლო საზოგადოებრივ ვალდებულებასაც გულისხმობს, მაშასადამე, მიწის შემძენმა ნებისმიერმა პირმა შეძენისას უნდა დაასაბუთოს, რომ მას ხელეწიფება ამგვარ ვალდებულებათა ტვირთის ზიდვა.

ასევე ცხადია, რომ იმ სუბიექტებს, რომლებსაც საქართველოს სახელმწიფოსთან სამართლებრივი კავშირი არ აქვთ (უცხო ქვეყნის მოქალაქეები, მოქალაქეობის არ მქონე პირები ან საქართველოს არარეზიდენტი იურიდიული პირები) და თავისუფალი არიან მოქალაქის ვალდებულებებისგან, დასაბუთება უფრო მკაცრი კრიტერიუმებით უნდა მოვთხოვოთ, როგორც ეს არის ცივილიზებული ქვეყნების უდიდეს უმრავლესობაში.

ბუნებრივია, კონსტიტუცია როგორც, საზოგადოდ, საკუთრების, ასევე კონკრეტულად მიწათმფლობელობისა და მიწათსარგებლობის მხოლოდ ძირითად, ფუნდამენტურ პრინციპებს უნდა შეიცავდეს, ხოლო დაწვრილებით საკუთრებასთან დაკავშირებული ურთიერთობები კერძო სამართალმა, ხოლო მიწის, როგორც განსაკუთრებული მნიშვნელობის საუნჯის, საკუთრების შემთხვევაში კი ორგანულმა კანონმა _ მიწის კოდექსმა უნდა მოაწესრიგოს.

ზემოთქმულის გათვალისწინებით, კონსტიტუციის I თავს “ზოგადი დებულებები” იმ მუხლებთან, რომლებშიც საუბარია სახელმწიფო ენასა და საქართველოს სამოციქულო მართლმადიდებელი ავტოკეფალური ეკლესიის განსაკუთრებულ სტატუსზე, უნდა დაემატოს მუხლი, რომელიც მიწას, მიუხედავად მასზე საკუთრების ფორმისა, ცნობს, როგორც განსაკუთრებულ ღირებულებას _ ეროვნულ საუნჯესა და ქართველთა მომავალი თაობების სამუდამო სამკვიდროს (ამ მუხლის დამატება კონსტიტუციაში შეკრავს მარადიულ ქართულ ტრიადას _ “მამული, ენა, სარწმუნოება”).

ეს მუხლი შექმნის მიწის განსაკუთრებული დაცვის კონსტიტუციურ გარანტიებს, დაადგენს მიწის საკუთრების ფორმებს _ სახელმწიფო, მუნიციპალურ (სათემო) და კერძო საკუთრებას, განსაზღვრავს მიწის საკუთრების, როგორც უფლების, იმთავითვე საზოგადოებრივი ვალდებულებით დატვირთვის პრინციპს, ხოლო მიწათმფლობელობისა და მიწათსარგებლობის საკითხების მოწესრიგებას ორგანულ კანონს _ “მიწის კოდექსს” მიანდობს. ამ მუხლის შესაძლო რედაქცია შემდეგია:

“მუხლი 71

1. მიწა, მიუხედავად მისი საკუთრების ფორმისა, წარმოადგენს განსაკუთრებულ ეროვნულ საუნჯეს _ წინაპარი, აწმყო და მომავალი თაობების სამუდამო სამკვიდროს, რომელსაც იცავს ხალხი და სახელმწიფო.

2. მიწა შეიძლება იყოს სახელმწიფო, მუნიციპალურ (სათემო) და კერძო საკუთრებაში. მიწის ჯეროვანი მოვლა-პატრონობა, ხოლო სასოფლო სამეურნეო დანიშნულების მიწის შემთხვევაში, აგრეთვე, მისი სათანადო დამუშავება შეადგენს მიწის მესაკუთრის ვალდებულებას ქართველი ხალხისა და ადგილობრივი თემის წინაშე.

3. მიწაზე უფლებების შეძენა ექვემდებარება სავალდებულო რეგისტრაციას საჯარო რეესტრში. მიწაზე უფლებების შეძენისა და დაკარგვის, უფლებებისა და ვალდებულებების რეგისტრაციის, მიწათსარგებლობის აღრიცხვისა და დაგეგმვის, მიწათმოწყობის, კატეგორიების მიხედვით მიწის მასივთა და ლანდშაფტების მართვისა და დაცვის წესებსა და პირობებს ადგენს ორგანული კანონი “საქართველოს მიწის კოდექსი”.

4. მიწის საკუთრების ყოველი შემძენი იმთავითვე დაიკისრებს ვალდებულებას, რომ მის მიერ საკუთრების უფლების განხორციელება, გარდა კერძო მიზნებისა, საზოგადო კეთილდღეობას მოემსახურება, ხოლო მიწა, როგორც ეროვნული საუნჯე, დაცული იქნება არაჯეროვანი მოვლა-პატრონობის, ბოროტად გამოყენების, დაზიანების ან მოცდენისგან. ამ ვალდებულებიდან გამომდინარე, შემძენ პირს მოეთხოვება ორგანული კანონით _ “საქართველოს მიწის კოდექსით” _ დადგენილი კრიტერიუმის დაკმაყოფილება. იმ სუბიექტების მიმართ, რომლებიც არ არიან საქართველოს მოქალაქეები ან საქართველოს რეზიდენტი იურიდიული პირები, შეიძლება ორგანული კანონით ცალკე კრიტერიუმები დაწესდეს. უცხოელზე სასოფლო სამეურნეო დანიშნულების მიწის გაყიდვა დასაშვებია მხოლოდ “საქართველოს მიწის კოდექსით” განსაზღვრულ ცალკეულ საგამონაკლისო შემთხვევებში, თუ აშკარაა განსაკუთრებულად მნიშვნელოვანი საზოგადო სარგებელი (სასიცოცხლო სტრატეგიული საჭიროება) და არსებობს ადგილობრივი თემის წინასწარი თანხმობა”.

რაც შეეხება კონსტიტუციის 21-ე მუხლს, იგი შესაძლოა შემდეგი რედაქციით ჩამოყალიბდეს:

“მუხლი 21

1. საკუთრება და მემკვიდრეობის უფლება აღიარებული და ხელშეუვალია. დაუშვებელია საკუთრების, მისი შეძენის, გასხვისების ან მემკვიდრეობით მიღების საყოველთაო უფლების გაუქმება. საკუთრების უფლების შინაარსი და ფარგლები კანონით განისაზღვრება. მიწის საკუთრების შეძენისას გათვალისწინებული უნდა იყოს ამ კონსტიტუციის 71-ე მუხლის მე-4 პუნქტით დადგენილი პირობები.

2. საკუთრების უფლება მესაკუთრეს იმავე დროს ავალდებულებს: მის მიერ საკუთარი ქონების თავისუფლად ფლობა და სარგებლობა, გარდა კერძო სიკეთისა, იმავე დროს უნდა ემსახურებოდეს საზოგადო სიკეთის მიღწევის მიზანს. ქონების განკარგვა ამ მიზანს არ უნდა ეწინააღმდეგებოდეს. დაუშვებელია საკუთრების უფლების ბოროტად გამოყენება.

3. ამ მუხლის პირველ პუნქტში აღნიშნულ უფლებათა შეზღუდვა დასაშვებია მხოლოდ კანონით განსაზღვრულ შემთხვევებში და დადგენილი წესით, იმგვარად, რომ არ დაირღვეს საკუთრების უფლების არსი. მიწის საკუთრების შეზღუდვა დასაშვებია ორგანული კანონით _ “საქართველოს მიწის კოდექსით” განსაზღვრულ შემთხვევებში და დადგენილი წესით.

4. აუცილებელი საზოგადოებრივი საჭიროებისთვის საკუთრების ჩამორთმევა დასაშვებია კანონით პირდაპირ გათვალისწინებულ შემთხვევებში, სასამართლოს გადაწყვეტილებით ან ორგანული კანონით დადგენილი გადაუდებელი აუცილებლობისას, წინასწარი, სრული და სამართლიანი ანაზღაურების პირობით. ანაზღაურება თავისუფლდება ყოველგვარი გადასახადისა და მოსაკრებლისგან”.

დავით ზარდიაშვილი,

ექსპერტი მუნიციპალურ სამართალში;

პაატა კოღუაშვილი,

საქართველოს სოფლის მეურნეობის მეცნიერებათა აკადემიის ნამდვილი წევრი;

ანზორ მესხიშვილი,

სერთიფიცირებული ექსპერტი მიწათსარგებლობაში