თანამედროვე მსოფლიოში სულ უფრო მწვავდება საკვების რესურსის შემცირების პრობლემა. ეს, პირველ რიგში, ეხება მიწას, განსაკუთრებით _ სასოფლო–სამეურნეო სავარგულებს, რადგან ის ანთროპოგენური ზემოქმედების გამო სულ უფრო მცირდება და ეს ხდება პლანეტაზე მოსახლეობის რაოდენობის სწრაფი ზრდის ფონზე.
მიწა არის შეუცვლელი, გაუმრავლებელი და ამოწურვადი (შეზღუდული) (VerfGEG21, 73) რესურსი. კაცობრიობის განვითარების თანამედროვე ეტაპზე განსაკუთრებით აქტუალური საკითხია მიწის ფასი. მოსახლეობის გამრავლებასა და სოფლის მეურნეობის პროდუქტებზე მოთხოვნის ზრდასთან ერთად მცირდება სასოფლო-სამეურნეო სავარგულები და, აქედან გამომდინარე, იწურება რესურსიც. სწორედ ამიტომ მსოფლიოს თითქმის ყველა სახელმწიფო განსაკუთრებით ფრთხილად ეკიდება სასოფლო–სამეურნეო მიწის უცხოელებისთვის მიყიდვის საკითხს და ეს სფერო უმკაცრესი რეგულაციით გამოირჩევა. ისინი თვლიან, რომ მიწის განუსაზღვრელი ოდენობით გასხვისება ქვეყნის სასიცოცხლო ამოცანებსა და საზოგადოებრივ ინტერესთან შეუთავსებელია.
სასოფლო–სამეურნეო მიწის გასხვისების პროცესს ყოველთვის უნდა აკონტროლებდეს სახელმწიფო, რადგან მიწა არის არა მხოლოდ ეკონომიკური, არამედ სოციალური და კულტურული ფასეულობა (ავსტრიის საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილება უცხოელის მიერ უძრავი ქონების შეძენის კანონის კონსტიტუციურობის შესახებ Landesgegesetzblatt Nr. 88/1994)
- რა უნდა გავითვალისწინოთ განვითარებული ქვეყნების გამოცდილებიდან?
მაგალითად, ავსტრიაში უცხოელთა მიერ მიწის შეძენა რეგულირდება ცალკეული მიწების კანონებით. ერთ-ერთი მიწის (ბურგერლანდის) კანონით “უცხოელის მიერ უძრავი ქონების შეძენის შესახებ”, უცხოელი უძრავი ქონების შეძენისთვის საჭიროებს ნებართვას ($13). ნებართვა კი, თავის მხრივ, შეიძლება მიღებულ იქნეს, თუ “სახელმწიფოებრივ-პოლიტიკური” ინტერესები არ იქნება შელახული და თუ: უცხოელი ავსტრიის ტერიტორიაზე, სულ ცოტა, 10 წელი კანონიერად იმყოფება და მისი შენაძენით მნიშვნელოვანი ეკონომიკური, სოციალური, კულტურული ან სხვა საჯარო ინტერესი არ ილახება; ხოლო, თუ უცხოელს ნაყოფიერი სასოფლო-სამეურნეო მიწის შეძენა სურს, ის, ზემოთ მოცემულ ნებართვასთან ერთად, საჭიროებს დამატებით ნებართვას, რომელიც გაიცემა სპეციალური კომისიის მიერ.
შვეიცარიაში უცხოელების მიერ მიწის შეძენა დაშვებულია, მაგრამ მხოლოდ ნებართვის აღების პირობით. შვეიცარიის ფედერალური კანონი უცხოელთა მიერ მიწის შეძენის შესახებ პირველი მუხლით ადგენს ამ კანონის მიზანს. ეს არის: “უცხოეთში მცხოვრებთა მიერ შვეიცარიის მიწის შეძენის შეზღუდვა, რათა თავიდან იქნეს აცილებული შვეიცარიული მიწის “გასხვისება”.
თურქეთის კანონმდებლობით, უცხოელზე გაყიდული მიწა მთლიანობაში არ უნდა აღემატებოდეს 2,5 ჰექტარს (გაზრდა გამონაკლის შემთხვევაში 30 ჰექტრამდე არის შესაძლებელი).
საინტერესოა გერმანიის მაგალითი: მყიდველი წარადგენს ამ მიწის დამუშავების კონკრეტულ გეგმას, რომელიც უნდა იყოს გერმანიის პოლიტიკურ-სოციალური ინტერესის შესაბამისი. ამასთანავე, გერმანიაში საკმაოდ ფრთხილი მიდგომაა სასოფლო-სამეურნეო მიწის არასათანადო გამოყენების მიმართ მოქალაქის თუ არამოქალაქის მიერ. ამიტომ ასეთი ნებართვის მოპოვება სპეციალური კომისიის თანხმობის გარეშე შეუძლებელია.
დანიაში ერთ პირს უფლება არ აქვს, ჰქონდეს 2 ნაკვეთზე მეტი 24 ჰა საერთო ფართობით; ამასთანავე, ნაკვეთებს შორის მანძილი არ უნდა აღემატებოდეს 20 კილომეტრს. თუ მაინც არსებობს მოთხოვნა, ვინმეს ჰქონდეს 24 ჰა-ზე მეტი, საკითხს მთავრობა იხილავს. მიწის ყიდვა არსად არავის შეუძლია, თუ არ დასტურდება მისი წინა საქმიანობით, რომ ის ფერმერია ან აქვს სპეციალური აგრარული განათლება. ამასთანავე, უცხოელს ბოლო 5 წლის განმავლობაში ამ ქვეყანაში მუდმივი ცხოვრების დამადასტურებელი რეგისტრაცია უნდა ჰქონდეს, რომელსაც დანიის იუსტიციის სამინისტრო გასცემს.
ევროკავშირის რიგ ქვეყნებში სახელმწიფო დონეზე (ირლანდია, ჩეხეთი) იკრძალება ან იზღუდება სასოფლო-სამეურნეო მიწის უცხო ქვეყნის მოქალაქეებისთვის ან არარეზიდენტი იურიდიული პირებისთვის გადაცემა.
მსგავსი დამოკიდებულებაა ამ საკითხისადმი იაპონიაში, ისლანდიაში, ახალ ზელანდიაში, მექსიკაში, აშშ–ში, კანადასა და ავსტრალიაში. პოლონეთში სანებართვო სისტემა მოქმედებს.
ირლანდიის კანონმდებლობით, ამ ქვეყანაში 7-წლიანი ცხოვრების ვადაა საჭირო, მიწის შეძენის მსურველმა განცხადებით რომ მიმართოს მიწის კომისიას. საფრანგეთში შეზღუდულია ვენახების (ფრანგი ერის სიამაყის საგანი) და, განსაკუთრებით, დიდი ფართობის მიწის შეძენა.
აშშ–ში 1978 წელს მიღებულ იქნა ფედერალური აქტი სოფლის მეურნეობაში უცხოური ინვესტიციების შესახებ. მართალია, ამით დაშვებულია უცხო ქვეყნის მოქალაქეების მიერ სასოფლო-სამეურნეო მიწის შესყიდვა, მაგრამ ყოველი კონკრეტული შემთხვევა განიხილება ამ ქვეყნის სოფლის მეურნეობის სამინისტროს მიერ. ძირითადი რეგულირება აშშ-ში სასოფლო-სამეურნეო მიწის უცხოელებისათვის მიყიდვის საკითხზე ცალკეული შტატის დონეზეა დაწესებული. კანონმდებლობა აკრძალვების სხვადასხვა დონეს გულისხმობს და უკვე შტატების ნახევარზე მეტშია მიღებული. ამასთანავე, რაც უფრო სასოფლო-სამეურნეო მიმართულებისაა შტატის ეკონომიკა, მით მკაცრია აკრძალვა, უცხოელებისთვის სასოფლო-სამეურნეო მიწის შესყიდვის სრულ აღკვეთამდე. ამის შედეგია ის, რომ აშშ–ში სასოფლო–სამეურნეო მიწის მხოლოდ 1%-ზე ნაკლები ეკუთვნის უცხო ქვეყნის მოქალაქეებს, რომლებიც, ძირითადად, ევროპელები და კანადელები არიან.
- საკუთრების უფლების შეზღუდვა საზოგადოების წინაშე პოზიტიური ვალდებულებებით გერმანიის კონსტიტუციის მაგალითზე
იმ ევროპული ქვეყნების კონსტიტუციები, რომლებიც მიწის საკუთრების საკითხს არა ცალკე, არამედ საკუთრების უფლებას საერთო კონტექსტში აწესრიგებს (მაგ., ჩეხეთის, უნგრეთის, ლატვიის, ესტონეთის და სხვ. კონსტიტუციები), აუცილებლად ხაზს უსვამს საკუთრების, როგორც არა მხოლოდ უფლებრივ, არამედ ამ უფლებასთან იმთავითვე განუყოფლად დაკავშირებულ საზოგადოების წინაშე ვალდებულებით ხასიათს. ამ თვალსაზრისით სამაგალითოა გერმანიის კონსტიტუცია (მიღებულია 1949 წელს, არსებითი ცვლილებები და დამატებები შეტანილია 1994 წელს), რომლის მე-14 სტატიის 1-ელი პუნქტი, აღიარებს რა საკუთრების უფლებას და განსაზღვრავს, რომ მისი შინაარსი და ფარგლები კანონით დგინდება, იქვე, მე-2 პუნქტში ხაზგასმით მითითებულია ამ უფლების საზოგადოების წინაშე ვალდებულებებისგან განუყოფლობა: “საკუთრების გამოყენება, ამასთანავე, უნდა ემსახურებოდეს საზოგადოებრივ სიკეთეს”.
ამგვარი შინაარსის ჩანაწერი, სხვადასხვა ფორმულირებით, დამახასიათებელია თითქმის ყველა ევროპული კონსტიტუციისთვის. მსგავსი ჩანაწერი უნდა იყოს საქართველოს მოქმედი კონსტიტუციის 21-ე მუხლში. საქართველოს 1921 წლის კონსტიტუციის 116-ე მუხლი ამბობს, რომ “მიწის დამუშავება და გამოყენება შეადგენს მიწის მფლობელის მოვალეობას საზოგადოების წინაშე”.
- მიწა, როგორც განსაკუთრებული საზოგადოებრივი სიკეთე გერმანიის საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილების მაგალითზე
გერმანიის კონსტიტუციაში მიწის და მისი წიაღის გასაჯაროებაზეც არის საუბარი (მე-15 სტატია), თუმცა კონსტიტუციის ტექსტში მიწის, როგორც განსაკუთრებული ღირებულების, შესახებ, პირდაპირი ჩანაწერი არ გვხვდება. მიუხედავად ამისა, გერმანიის ფედერალურმა საკონსტიტუციო სასამართლომ თავის ერთ-ერთ გადაწყვეტილებაში (VerfGE 21, 37 [82]) განმარტა: “იმ გარემოებიდან გამომდინარე, რომ მიწა არ ექვემდებარება გამრავლებას და შეუცვლელია, აკრძალულია მისი გამოყენების სრულად მინდობა და დათმობა თავისუფალი ძალების განუსაზღვრელი თამაშისა და ცალკეული პირის შეხედულებისთვის. სამართლიანი სამართლებრივი და საზოგადოებრივი სისტემა მოითხოვს მიწის მიმართ საზოგადოებრივი ინტერესების მეტად გათვალისწინებასა და გამოხატვას, ვიდრე სხვა ქონებრივი სიკეთეების შემთხვევაში”.
საქართველოს ისტორიულ-სამართლებრივი ტრადიციებისა და გავრცელებული საერთაშორისო პრაქტიკის გათვალისწინებით, საქართველოს კონსტიტუციამ მიწა უნდა აღიაროს განსაკუთრებულ ეროვნულ საუნჯედ და ქართველი ხალხის სამკვიდროდ.
- უცხოელებზე მიწის გაყიდვის შეზღუდვა ლიტვის კონსტიტუციის მაგალითზე
ზოგიერთი ევროპული კონსტიტუცია პირდაპირ ზღუდავს უცხოელებზე მიწის გასხვისებას. სანიმუშოდ მოვიყვანთ ყოფილი სსრკ-ის რესპუბლიკის, დღეს ევროკავშირის წევრი სახელმწიფოს _ ლიტვის კონსტიტუციის 47-ე სტატიის ჩანაწერს:
“მიწა, წყლები. ტყეები, პარკები საკუთრების უფლებით შეიძლება ეკუთვნოდეთ მხოლოდ ლიტვის მოქალაქეებს და სახელმწიფოს. თვითმმართველობებს, სხვა ეროვნულ სუბიექტებს, აგრეთვე, ლიტვაში სამეურნეო საქმიანობის განმახორციელებელ უცხოელ სუბიექტებს, ლიტვის რესპუბლიკის მიერ არჩეული ევროპული და ტრანსატლანტური ინტეგრაციის შესაბამისად და კონსტიტუციური კანონით განსაზღვრული კრიტერიუმების საფუძველზე, შეიძლება ნება დაერთოთ, შეიძინონ არასასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთები, რომლებიც აუცილებელია უშუალო საქმიანობის განსახორციელებლად საჭირო შენობა-ნაგებობების მშენებლობისა და ექსპლუატაციისთვის. ასეთი ნაკვეთების საკუთრებაში შეძენის წესი, პირობები და შეზღუდვები განისაზღვრება კონსტიტუციური კანონით. კანონით დადგენილი წესით, მიწის ნაკვეთზე საკუთრების უფლება შეიძლება ჰქონდეს უცხო სახელმწიფოს მისი დიპლომატიური და საკონსულო დაწესებულებების დასაფუძნებლად. ლიტვის რესპუბლიკის განსაკუთრებულ საკუთრებას განეკუთვნება მიწის წიაღი, აგრეთვე, შიგა წყლები, ტყეები, პარკები, გზები, ისტორიის, არქეოლოგიისა და კულტურის სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის ობიექტები. ლიტვის რესპუბლიკის განსაკუთრებულ საკუთრებას განეკუთვნება, აგრეთვე, ლიტვის ტერიტორიის თავზე საჰაერო სივრცე, კონტინენტური შელფი და ბალტიის ზღვის ეკონომიკური ზონა”.
როგორც ვხედავთ, ლიტვის კონსტიტუცია უკიდურესად ზღუდავს, ხოლო სასოფლო-სამეურნეო მიწის შემთხვევაში _ საერთოდ კრძალავს უცხო სუბიექტებზე მიწის გასხვისებას. ანალოგიური დამოკიდებულება უნდა ჰქონდეს საქართველოს ხელისუფლებას კანონმდებელთა ჩათვლით.
პაატა კოღუაშვილი,
პროფესორი
P.S. ქართველი გლეხკაცი, როგორც მიწის მესაკუთრე _ მისი პოტენციური მყიდველი, მომხმარებელი, მფლობელი და გაჭირვების გამო გამყიდველი _ არაკონკურენტუნარიანია უცხოელებთან შედარებით, რომლებსაც, შესაძლებელია, მიწის ეს ნაკვეთი სხვა, არასასოფლო–სამეურნეო დანიშნულებისთვის უნდოდეთ _ აგარაკების აგებით დაწყებული და სხვა ქვეყნებში წასაღებად ნაყოფიერი ზედა ფენის მოჭრით დამთავრებული. საკამათო არც ისაა, რომ უცხოელებს გაცილებით უკეთესი პირობები აქვთ საქმის წამოსაწყებად, ვიდრე ადგილობრივებს, რაც კატეგორიულად დაუშვებელია განსაკუთრებით ისეთ ტრადიციულ დარგში, როგორიც სოფლის მეურნეობაა. გარდა ამისა, სოფლის მეურნეობა არ არის ინვესტიციატევადი დარგი და აქ ინვესტორის წახალისების პოლიტიკა ყველაფრის ფასად არ უნდა ტარდებოდეს. საერთაშორისო პრაქტიკა გვიჩვენებს, რომ სასოფლო–სამეურნეო მიწას პრაქტიკულად არც ერთი ქვეყანა არ ასხვისებს ინვესტიციების მოზიდვის მიზნით, რადგან მიაჩნიათ, რომ უცხოელი ინვესტორები აჩანაგებენ ღარიბ, მცირემიწიან ადგილობრივ ფერმერებს.
სახელმწიფოებრიობის პრინციპების კონტექსტში მიწის მაღალ რანგში აყვანა კანონმდებელს ავალდებულებს, შექმნას ისეთი საკანონმდებლო ბაზა, რომელიც თავისი ქვეყნის მოქალაქეების, საზოგადოების საჯარო ინტერესის სასარგებლოდ და, მიწის სოციალური დანიშნულების ხასიათიდან გამომდინარე, არა მხოლოდ შეუზღუდავს, არამედ აუკრძალავს კიდეც უცხოელს სასოფლო–სამეურნეო მიწის საკუთრებაში ქონას.
